El Segundo Gobierno de Rafael Caldera (1993-1998)

Segundo Gobierno de Rafael Caldera 1994 – 1999

Política monetaria y Cambiaria

La consolidación de la estabilidad.

La crisis financiera de 1994 produjo, por una parte, una caída importante de reservas internacionales y, por la otra, una pérdida de credibilidad en las instituciones financieras. Ello se debió a que la crisis en cuestión generó la necesidad de implantar medidas restrictivas de corto plazo, como por ejemplo el control de cambio. Era entonces previsible que la estrategia derivada de los lineamientos de la Agenda Venezuela implicase la recuperación de la confianza y la credibilidad por parte del sistema financiero, diseñando con ese fin una política monetaria y cambiaria centrada en el abatimiento de la inflación y en la creación de las bases estructurales necesarias para enrumbar el crecimiento sostenido.

La Política Cambiaria

Desde la eliminación del control de cambio en abril de 1996 la política cambiaria se ejecutó en el contexto del sistema de bandas. Estas bandas tienen una amplitud de 7,5% por encima y de 7,5% por debajo de la paridad central de referencia y garantizan al público que no haya movimientos bruscos en la tasa de cambio.
En este contexto, los parámetros que rigen para ese entonces el funcionamiento del sistema de cambio son los siguientes:
a.- Paridad Central de Referencia al inicio: US$/Bs 508,50
b.- Tasa de ajuste de la Paridad Central: 1,28% intermensual
c.- Amplitud de la banda: +/-7,5% alrededor de la Paridad Central
d.- Vigencia de los nuevos parámetros a partir del 14/01/98

La Política monetaria

Esta política se orientó a propiciar la estabilidad del sistema financiero y procuró un crecimiento de la liquidez acorde con la demanda de dinero asociada a las metas de inflación, crecimiento y equilibrio. Actuando sobre las bases de este objetivo antinflacionario, la política fue contractiva, fundamentada en la emisión y colocación de Títulos de Estabilización Monetaria (TEM). Estos títulos se sustituyeron gradualmente por Títulos de Deuda Pública Nacional en el mercado abierto y su fin fue regular el nivel de endeudamiento del Banco Central de Venezuela y estimular mayor disciplina fiscal.
En resumen, luego de una etapa marcada por la debacle financiera de 1994, se logró preservar la estabilidad del tipo de cambio, disminuir el ritmo de crecimiento de los precios y con ello se fortalecieron notablemente las reservas internacionales.


Agenda Venezuela

Agenda Venezuela es el nombre de un programa económico impulsado por el gobierno del presidente venezolano Rafael Caldera durante la segunda parte de su segundo periodo, con la finalidad de hacer frente al escenario económico derivado de las consecuencias financieras de la crisis bancaria de 1994. En general consistió en un conjunto de políticas económicas aceptablemente consistente, pero su corta vida impidió conseguir los objetivos -en un mediano plazo- de su aplicación. Vigente desde mediados de 1996 hasta finales de 1998, la Agenda Venezuela tuvo como principal cara visible al entonces Ministro de Planificación Teodoro Petkoff, encargado de impulsar su puesta en marcha.

Antecedentes

Rafael Caldera resultó triunfador en las elecciones presidenciales de 1993 como producto de la crisis de gobernabilidad generada por las dos intentonas golpistas de 1992 y de un oportuno discurso pronunciado en una sesión especial del Congreso Nacional con motivo del estado de excepción generado por dichos eventos. Caldera, en su campaña electoral, suscribió "una carta de intención con el pueblo venezolano", en un juego de palabras para así distanciarse de la carta de intención con el FMI que firmó Carlos Andrés Pérez en febrero de 1989, la cual dio paso a un programa de medidas de ajuste y a los sucesos desde entonces conocidos como el Caracazo.
La primera mitad de su gobierno se caracterizó notoriamente por la falta de coherencia en su programa económico, toda vez que trató de mantenerse apegado al cumplimiento de su populista promesa electoral, para lo cual implementó -entre otros aspectos- un control de precios a productos de primera necesidad, con la finalidad de contener la inflación. Dichas medidas, aunadas a una percepción generalizada de deterioro de la situación de gobernabilidad en el país, provocaron serios desajustes en el mercado bursátil, los cuales a la postre propiciaron una severa crisis en el sistema bancario venezolano en 1994.
Dicha crisis produjo el derrumbe y posterior intervención de una decena de instituciones bancarias privadas y culminó con una multimillonaria fuga de capital por concepto de auxilios financieros otorgados por el Estado a la banca, afectando a decenas de miles de ahorristas y un provocando un grave desequilibrio en la economía de Venezuela. La confianza y credibilidad de nacionales y extranjeros en las instituciones bancarias venezolanas fue afectada gravemente. Un estimado de más de setenta mil medianas y pequeñas empresas quebraron, fundamentalmente por la política de control de cambios impuesta por el gobierno como consecuencia de dicha crisis, con la subsecuente dificultad para obtener divisa extranjera y así adquirir insumos en el exterior.
A comienzos de 1996, las reservas internacionales se hallaban en un peligroso mínimo y la política cambiaria mostraba el agotamiento de su efectividad, sobre todo en lo que se refiere al modo de contrarrestar la emergencia precedente. Ante este panorama, el presidente Caldera toma la decisión de proponer la Agenda Venezuela alegando el objeto de racionalizar estratégicamente todas las estructuras económicas del país.

Contenido y objetivos

La Agenda Venezuela, más que un plan o un programa, consistió en una agenda -tal como lo sugiere su nombre-, pues su contenido era simplemente una relación de temas por tratar en una reunión como las que usualmente tienen lugar con el Fondo Monetario Internacional. Consistió básicamente en la aplicación de algunas medidas económicas recomendadas por el FMI, como requisito indispensable para que el gobierno de Caldera recibiera préstamos de dicha institución.
Cuando se iniciaron los ajustes en abril de 1996, el sector público se encontraba en una situación financiera mas deteriorada que la del sector privado. Se efectuó una devaluación del tipo de cambio del orden de 180%, para estabilizar su valor en 470 bolívares por dólar. En ese mes la inflación mensual alcanzó el máximo de 12,6%, para descender hasta niveles mensuales que oscilaron entre 3% y el 4%, cerrando con un record histórico de 103% anual en 1996 (ver estadísticas de inflación en Venezuela).
La Agenda Venezuela previó el incremento de los impuestos, suspensión de los controles de cambio, liberación de las tasas de interés y disciplina en el gasto público, entre otros aspectos. El paquete tenía como objetivo a corto plazo la implementación de ajustes macroeconómicos para intentar sanear la economía y reducir el déficit fiscal, en un escenario en el que el precio del petróleo (principal producto de exportación de la nación) se hallaba en mínimos históricos. Su principal premisa era liberalizar la economía, los precios y el empleo, además de privatizar empresas públicas deficitarias. Sus principales objetivos fueron:
• Control del déficit fiscal. (Se ejecutó una reforma tributaria para tal fin)
• Liberación del precio de los carburantes, permitiendo un aumento de hasta 800%.
• Liberación de las tarifas de los servicios públicos.
• Reducción de la tasa de inflación y establecimiento del IVA, con excepción de alimentos, medicinas y libros.
• Aumento de las reservas internacionales (Privatización de empresas no prioritarias, tales como hoteles y centrales azucareros).
• Liberación del tipo de cambio, con la subsecuente devaluación del bolívar.
• Apertura petrolera (retorno a las asociaciones petroleras en el sector gasífero y traspaso de actividades conexas al sector privado).
• Disminución de la deuda externa.
• Reforma del régimen de prestaciones sociales, para establecer el pago anual de beneficios en lugar del pago al final de la relación laboral (Creación de los sub-sistemas de prestaciones en vivienda y turismo para los trabajadores).
• Creación de un fondo para la protección de los usuarios del sistema bancario (FOGADE).
• Mayor eficacia en la aplicación de los programas sociales (subsidios al transporte público y familiar y el programa alimentario)
Evaluación
En la primera fase del ajuste, la devaluación del tipo de cambio implicaba la posibilidad de una recuperación de las exportaciones no petroleras, resultando en un equilibrio del sector externo de la economía. Pero, dado que una parte importante de los ingresos fiscales son en dólares, que en Venezuela los recibe el Estado en su inmensa mayoría, la devaluación provocó una redistribución de los recursos entre el sector privado y el público, fortaleciendo al segundo, en detrimento del primero.
Las fallas estructurales para recortar el gasto público junto con las dificultades para controlar la liquidez, hicieron que el gobierno basase sus expectativas para atenuar la inflación, en la fortaleza de la moneda nacional, el bolívar. El Banco Central de Venezuela intervino activamente en el control de este aspecto (política de crawling peg o fluctuación entre bandas), manteniendo su valor estable. El costo de esta política fue la contracción del sector productivo no petrolero y no vinculado al petróleo. Venezuela sufrió un fuerte proceso de desindustrialización a finales de la década de 1990.
Los programas sociales compensatorios o paliativos de la pobreza fueron implementados como parte de la propia Agenda (el más mencionado fue el subsidio estudiantil) para evitar un estallido social, como sucedió con el programa de Pérez y el Caracazo. No obstante, lo errático y tardío en la aplicación de esta serie de medidas, junto con su repentina interrupción y falta de continuidad impidió observar los resultados esperados por Petkoff y su equipo económico. Ello perjudicó la percepción colectiva del desempeño del país, propiciando el triunfo electoral de Hugo Chávez -uno de sus más ardientes críticos- en 1998.
Crisis bancaria de 1994
La crisis bancaria de 1994 en Venezuela fue un proceso de insolvencia financiera que afectó a casi un tercio de la banca comercial, y produjo la desaparición de algunos de las empresas financieras más emblemáticas y el colapso del sistema económico del país. El proceso se inició a principios de febrero de 1994, con considerables aportes por parte del Estado para auxiliar a los bancos con problemas, y prosiguió con su nacionalización, la cual se completó a finales de ese año. Los bancos afectados más renombrados fueron el Banco Latino, Banco Consolidado y el Banco de Venezuela. La crisis se extendió hasta el año de 1995. El total de las ayudas entregadas por el Gobierno Nacional a la banca comercial fue de aproximadamente 1 billón 272 mil millones de bolívares o 1.272 mil BS F.[cita requerida].
La cantidad de dinero en auxilios financieros entregados por el gobierno a las instituciones afectadas alcanzó, a mediados de junio de 1994, a más de 6.600 millones de dólares, equivalentes a una décima parte del producto interior bruto venezolano para ese año. El 14 de junio, el entonces ministro de Finanzas, Julio Sosa, comunicó a la nación que el Gobierno había decidido cerrar ocho entidades financieras que habían intentado reflotar en vano. Estas instituciones representaban, para el momento, la mitad de las cuentas bancarias de Venezuela y unos dos millones de impositores, a los que se les prometió que el Estado garantizaría -a través la institución responsable de manejar la crisis (Fogade)- sus depósitos hasta por 24.000 dólares por persona.1
Los bancos afectados por la crisis fueron:
• Banco Latino
• Banco Progreso (anteriormente Banco Zulia)
• Banco Principal (anteriormente Banco Principal de los Llanos)
• Banco Italo Venezolano
• Banco Profesional
• Banco Amazonas (anteriormente Banco Insular)
• Bancor
• Banco Barinas
• Banco La Guaira (anteriormente Banco La Guaira Internacional)
• Banco de Maracaibo
• Banco Metropolitano
• Banco Construcción (anteriormente Banco de la Construcción y de Oriente)
• Sociedad Financiera Fiveca
• Sociedad Financiera Confinanzas
• Sociedad Financiera Cremerca
• Banco Consolidado
• Banco de Venezuela
Vale la pena señalar que tras salir de la crisis los bancos Venezuela y Consolidado fueron adquiridos por grupos financieros extranjeros, tales como el Grupo Santander de España y Corp Group de Chile, respectivamente. Por su parte, el Banco Latino fue comprado y absorbido en 1995 por Banesco.
Así mismo, desaparecen figuras financieras tales como: bancos hipotecarios, sociedades financieras, etc., quedando sólo: bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo (también con marcada tendencia a su desaparición para convertirse en Bancos Universales).
Petkoff ocupó la dirección de Cordiplan (Oficina Central de Coordinación y Planificación), en ella dirigió la Agenda Venezuela, un conjunto de medidas que buscaban eliminar los controles de cambio y de precios, reiniciar el proceso de privatización, eliminar el Sistema de Seguridad Social y el Sistema de Prestaciones Sociales para así obtener créditos del Fondo Monetario Internacional, Petkoff se destacó como el principal funcionario venezolano en negociar con esa organización internacional. Estas medidas hicieron que se calificara a Petkoff y a sus ideas como neoliberales.
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Los resultados reales de la Agenda Venezuela

Cuando se iniciaron los ajustes en abril de 1996, el sector público se encontraba en una situación financiera mas deteriorada que la del sector privado. Se efectuó una devaluación del orden del 180%, para estabilizar el tipo de cambio alrededor de Bs. 470 por dólar. En ese mes la inflación mensual alcanzó el máximo de 12,6%, para descender en su intensidad hasta niveles mensuales que oscilaron entre 3% y el 4%, para cerrar con 103% anual en 1996.
En la primera fase del ajuste, la devaluación implicaba la posibilidad de una mejoría para las exportaciones no petroleras, la cual podría incidir en un equilibrio del sector externo de la economía. Pero, dado que una parte importante de los ingresos fiscales son en dólares que en Venezuela los recibe el Estado en su inmensa mayoría, la devaluación provocó una redistribución de los recursos entre el sector privado y el público, fortaleciendo al segundo, en detrimento del primero.
Los ingresos públicos en divisas implican que las devaluaciones automáticamente se convierten en mecanismo de ajuste fiscal. Esto determinó que el ahorro público haya sido efecto de dichas devaluaciones y de los mayores precios del petróleo, y no el resultado de un programa de reformas estructurales del sector público. Mas de la mitad del ajuste fiscal, por el lado de los ingresos, proviene de la devaluación del tipo de cambio. Como a su vez la devaluación provocó una fuerte contracción en el gasto privado, exacerbando la restricción tanto al consumo como al ahorro y a la inversión, el resultado neto del ajuste fiscal significó una transferencia de recursos del sector privado al sector público, traduciéndose en un costo social mayor que el que se hubiese producido por un ajuste fiscal no rentista.
Ante la expansión de las reservas internacionales como consecuencia del "boom" petrolero de 1996, el Banco Central ha mantenido el tipo de cambio estabilizado en torno a Bs. 475 por dólar y ha hecho descender las tasas de interés a un nivel en el cual, al tiempo que son superiores a las de los mercados internacionales, internamente son reales negativas, con lo que se ha producido una afluencia de capitales financieros especulativos, aumentando aún mas las reservas internacionales, por una parte, y disminuyendo el ahorro interno, por la otra.
Entre los principales acuerdos con el FMI está la reducción del déficit fiscal del 8,3% del PIB correspondiente al primer trimestre de 1995, al 1,7% del PIB para finales de 1996. Gracias al aumento de los precios del petróleo y el consiguiente aumento de ingresos en divisas, buena parte de las cuales se trasforman en ingresos fiscales adicionales, la reducción del déficit fiscal, para finales de 1996, superó la meta del 1,7% del PIB, para llegar a casi cero (0,19%).
Todos estos factores están incidiendo en la creación de una imagen de gran bonanza económica, que no se corresponde con las cifras reales del Banco Central de Venezuela contenidas en el "Mensaje de Fin de Año" de su Presidente.

El efecto inmediato del ajuste ha sido la contracción de la demanda agregada interna como consecuencia de la caída del poder adquisitivo, manifestándose en menores niveles de consumo e importaciones. Las cifras presentadas por el Banco Central muestran un descenso de la demanda agregada total de -1,6% e interna aún mayor: -5%. Pero lo mas significativo es la caída del consumo tanto privado como público, junto con un fuerte descenso de las importaciones. Ambos efectos indican el grado de deterioro del consumo interno en 1996, lo cual ha sido el factor que incidió en que la inflación no haya sido aún mayor de 103% en ese año.
Las cifras del Banco Central también revelan una caída permanente de la inversión bruta fija privada: -23,3% en 1994; -21,8% en 1995; y, -32,8% en 1996. Es en en este último año cuando se produce la mayor caída de la inversión real (vale decir, la productiva), aún habiéndose producido descensos en los años anteriores mayores al 20% y habiendo afluido capitales foráneos, dada la estabilidad del tipo de cambio y el nivel de las tasas de interés, como se señaló anteriormente. Estas cifras indican que los capitales que han venido al país no han sido para inversiones reales, sino que corresponden a inversiones financieras especulativas ("golondrinas") . Así mismo, ponen de manifiesto el fuerte deterioro del aparato productivo nacional, confirmado por el descenso del producto interno bruto de la economía no petrolera y, muy especialmente, en lo correspondiente al sector de bienes transables.
Estos hechos contrastan con la inversión bruta fija del sector público que muestra un crecimiento a partir de 1995, el cual se debe a las inversiones de PDVSA, al igual que el crecimiento del PIB petrolero, que se debe al "boom" ya mencionado, pero en modo alguno a la reactivación real de la producción nacional no petrolera.
Es interesante observar cómo en 1995, con plena vigencia del control de cambios, las importaciones aumentaron en 21,1% respecto a 1994, año en que habían descendido en -18,5%. Estas cifras indican lo inútil del control de cambios para evitar la fuga de divisas, inutilidad reafirmada por las cifras absolutas: para 1994 las reservas internacionales brutas fueron de 11.507 millones de US dólares, monto que descendió en 1995 (con control de cambios) a 9.723 millones de US dólares, mientras que para 1996 ascienden a 15.133 millones de dólares, resultado no sólo del "boom", sino también de la caída de las importaciones.
En una economía normal, el superávit del sector externo (expresado en el aumento de las reservas internacionales) debe equilibrarse con un crecimiento del PIB y superávit fiscal, pero en Venezuela el PIB no ha crecido, sino que, por el contrario, ha descendido. Esto implica que hay unas reservas internacionales reprimidas que pueden ser utilizadas para gasto fiscal. Si esto ocurriese, con un PIB sin crecimiento, el resultado inevitable del superávit del sector externo y del crecimiento del gasto público es de mayor presión inflacionaria (real o subyacente).
A nivel de la esfera monetaria se presenta una gran complicación en estos momentos. El Banco Central, procurando cumplir con las metas de la Agenda Venezuela, ha intentado mantener un tipo de cambio programado dentro de su esquema de bandas, con un eje central que contempla una devaluación que se movería entre Bs. 472 y Bs. 566 por dólar para 1997, con variaciones por encima o por debajo de dicho eje de un 15%, de acuerdo a la demanda u oferta de divisas en el mercado cambiario. Simultáneamente, ha hecho disminuir la tasa de interés activas al 17,91% y las pasivas al 11,71%, mediante las operaciones de mercado abierto con los TEM's a un rendimiento promedio ponderado del 22,93%.
Estas medidas están induciendo a mayores colocaciones financieras en dólares, con lo cual el tipo de cambio a futuro tenderá a estar por debajo del eje central, hacia el extremo inferior de la banda (aproximadamente 480 Bs./$, pudiendo incluso, estar por debajo del extremo inferior de la banda), situación en la cual el rendimiento, aún tomando en cuenta esa relativa devaluación, seguiría siendo interesante: aproximadamente 20 o 21%, que, comparado con rendimientos en dólares en el mercado financiero internacional, es muy atractivo. Esta posibilidad se refuerza si se toma en cuenta que se espera una inyección adicional del orden de los $ 3.500 millones por la vía de las inversiones petroleras (Bs. 1,652 billones al tipo de cambio de Bs. 472/$).
Es evidente que estas inyecciones de divisas tendrán un efecto en el aumento de la base monetaria, obligando al BCV a aumentar sus operaciones de mercado abierto para drenar liquidez, incrementando así sus costos y sus pérdidas patrimoniales, situación que pondría a esta institución en condición muy difícil.
Pero si, por el contrario, hubiese una devaluación (presionada por la inflación) lo suficientemente fuerte como para acercar la paridad cambiaria al límite superior de la banda (aproximadamente Bs. 558/$), el Banco Central se vería obligado a elevar las tasas de interés, aumentando el rendimiento de los TEM's, para evitar una fuga masiva de capitales. Por tanto, también subirían los costos de sus operaciones en TEM's, llevando al Banco Central igualmente a una situación difícil, desde el punto de vista de sus pérdidas patrimoniales.
Esta situación configura una suerte de "trampa" monetaria, ante la cual el Banco Central, por lo menos hasta ahora, no ha encontrado una salida. Pero la situación aún es mas grave de lo que se aprecia a simple vista, porque todos los esfuerzos que el Banco Central pueda hacer para mantener la liquidez a niveles adecuados para evitar mayores presiones inflacionarias por el efecto monetario, son contrarrestados por el programa de inversiones petroleras y la incoherencia de las medidas fiscales.
En realidad lo que está ocurriendo, es que la economía nacional no petrolera, incluida la esfera monetaria, está dependiendo de las acciones de PDVSA, sometiendo tanto a la política fiscal como a la monetaria, a sus decisiones como industria, sin que sus planes hasta el momento se hayan insertado en un plan de desarrollo económico integral en el marco de la globalización y la competitividad, que evidentemente no lo constituye la Agenda Venezuela. Las políticas petrolera y fiscal revelan la clave de la inadecuada utilización del petróleo en nuestro país.
En efecto, como los ingresos petroleros provienen de riqueza económica generada en el resto del mundo y no en la economía nacional , las divisas que el Banco Central monetice por el efecto fiscal petrolero, aumentan la base monetaria y, aunque no se la pueda calificar en sentido estricto de dinero inorgánico, actúa como tal, pues al aportar el mayor porcentaje del ingreso fiscal, es fuente permanente de presión inflacionaria efectiva o subyacente.
La generación de divisas por exportación petrolera, en su vinculación con la política fiscal y las variables monetarias y cambiarias, produce un resultado contradictorio. En la medida que las reservas internacionales crecen porque aumentan los valores de exportación del petróleo, se forma la errónea idea de que el bolívar se fortalece , cuando en realidad, al apreciarse el bolívar por esa causa, la economía nacional pierde productividad, se hace menos competitiva y se estimula la valoración de los bienes no transables y las importaciones, en detrimento de la producción de los transables, deteriorándose la oferta agregada interna, mientras la demanda agregada aumenta por el efecto de las divisas petroleras fiscales monetizadas, conduciendo inevitablemente a mayor presión inflacionaria.
Al ocurrir esto, el 80% de la actividad económica, la no petrolera, pierde productividad y, por tanto, el signo monetario nacional sufre una depreciación real, manifestándose la contradicción de un bolívar revaluado "porque las reservas internacionales aumentan" ante un bolívar devaluado "porque la productividad nacional cae", lo cual conduce a una crisis inevitable que aflora, bien porque se hace insostenible abastecer la economía nacional con importaciones (déficit en la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos), bien porque ocurre una disminución en los precios o en la demanda real del crudo a nivel internacional. En ese momento lo real se impone al desaparecer la distorsión monetaria, dando paso a los determinantes reales del alza de los precios ¾la baja productividad¾ y se hace inevitable una presión inflacionaria fuerte y la consiguiente devaluación. Caen las reservas internacionales, el aparato productivo interno está aún más debilitado y se abren las compuertas del desempleo, caída de la producción, devaluación violenta para cerrar la brecha de la falsa apreciación habida cuando crecieron las reservas internacionales, inflación incontrolada, déficit fiscal inmanejable, imposibilidad del Estado de honrar sus deudas y todas las secuelas sociales de tal tipo de proceso.
Este fenómeno, nada nuevo en Venezuela, se está repitiendo en el momento actual en el que se aplica la "Agenda Venezuela", la cual no contempla este problema ni su solución. Si no se modifican radicalmente las políticas económicas y el paradigma que sustenta su diseño, se repetirán los hechos, pero con mayor intensidad.
http://www.analitica.com/archivo/vam1997.06/e&p5.htm